柳维垣提出的堡垒政策，在国党将领中既不是他首次提出的，也不是他最早付诸实践的。

提出堡垒政策的第一人，是滇军将领金汉鼎。

那是一九二九年冬，时任江西省政府主席的鲁涤平在南昌召开全省“清剿”会议。会上，第十二师师长金汉鼎提出，当年云南少数民族曾用建碉守卡之法对抗清军，并给予清军沉重打击；对付朱毛红军也可仿效此法，通过大量修建碉堡，巩固进剿部队阵地，进而逐步压缩苏区，最终消灭之。

不过，当时金汉鼎提出的这一建议并没有引起蒋中正的重视。毕竟在他眼中，朱毛红军那点儿可怜的兵力，成不了什么大气候，何须费神劳力地修碉筑堡。

金汉鼎的建议虽没有得到委员长的认可，但却打动了参加那次“清剿”会议的第五十二旅旅长戴岳。在随后赣东北的“清剿”行动中，戴岳首次付诸实战。

这位赣军将领也就成为堡垒政策的第一实践人。

可惜，戴岳命中不济，遇上一个狂妄自大的上司张辉瓒。一九三零年十二月，国军十一个师又两个旅共十余万人马，对中央苏区发动了第一次大规模的“围剿”。任国军前线总指挥的张辉瓒率第十八师两个旅孤军冒进龙冈，一头钻进了红军的包围圈。

结果全军覆没，张辉瓒也当了红军的俘虏，被割下了脑袋。戴岳侥幸逃脱，保全了一条性命。心有不甘的他，奋笔疾书，写了篇《对于剿匪清乡的一点贡献》，呈送何应钦。文中特别强调了修碉筑堡的重要性。

何应钦很是赏识，将戴岳的这篇文章印制成册，并亲笔写序，下发各部，作为“剿匪部队之参考”。

这一次，蒋中正采纳了这个建议，并由会议决定其原则。

会议的第二天，蒋中正还进一步强调要贯彻他提出的“三分军事、七分政治”的“剿共”方针，实行军政一体化。

所谓“三分军事、七分政治”，是一九三二年六月蒋中正在亲任鄂豫皖三省剿共总司令时提出来的“剿共”理论，即一方面继续以军事力量来进攻红军，另一方面更注意运用政治力量来摧毁革命根据地。

对于这次围剿，蒋介石提出了“三分军事、七分政治”的战略方向。在第二天的会议上，蒋中正首先就“三分军事、七分政治”的战略方针作了讲话，蒋中正说：

“同志们，去年我们在鄂豫皖三省剿共作战中，我提出了‘三分军事、七分政治’的战略方针，结果取得了巨大的胜利。由于以前的数次围剿不利，国党方面的许多人对军事进攻信心不足。何部长就曾经提出，要消灭共匪，非党政军全体总动员集中力量团结意志不能挽救危机，军事只可以治标，正本清源以及休养生息的种种任务，是望政府和党部来担当责任。

志清在去年督师江西之时，就深知剿灭共匪与寻常对敌作战绝对不同，苟非于军事之外同时整理地方，革新行政，断难以安抚民物而奏肃清之功。对中共的战争，不是单靠制度与军队所能成功，而最要紧的是要把从前苟且偷安的心理，畏缩不前的风气根本革除，从新造成一种严正清明雷厉风行的风气，然后才能转变我们的观感；

最应当注意的是政治清明，如与军事相较可以说要用七分政治，三分军事，总要政治上有办法，政治上轨道，剿匪才可以成功。”蒋中正说到这里喝口茶，略作停留后继续说：

“国民革命时期我们与旧军阀对垒中曾在政治宣传、鼓动上大得人心，我们深知政治宣传、收揽人心的重要。在第二次围剿时，我曾经在南昌设立的陆海空军总司令行营的同时，成立了江西地方整理委员会，对江西地方政治、社会展开整顿：将各县反共义勇队一律改组为保卫团，区团以下均设守望队，形成全面监视巡查网；制定了《处理被匪侵占财产办法》，规定赤化收复区域土地、房屋各归原主，恢复地方秩序。

同时蠲免一九三零年度全省田赋、地租；颁布《保护佃农暂行办法》，规定地租最高额不得超过百分之四十，如遇天灾，佃农要求减租，地主不得拒绝；组织由地方逃至中心城市的青壮年难民随军返乡，协助运输、带路，或参加筑路。这些措施都是属于政治工作的范围。前几年我们做了一些工作，但是还做得很不够。我们的戴岳同志曾经跟我说过，清剿匪共，绝不是军队一部分的力量做得到的，是要党、政、军、民通力合作才行的。

主张军队所到之处，要随时召集民众开会，揭破共匪的阴谋，宣扬本党的三民主义。从争取民众的目标出发，有些同志也强烈反对杀戮苏区民众，第二十军军长郭汝栋同志对我提出建议，各地保卫团由于痛恨匪共，每每肆意烧杀以图报复，这种现象应即刻训示严为禁止。

南昌行营第二科科长柳维垣同志也列举了烧杀政策的危害，他说：匪屋不烧，或许尚有悔过反正之日，一旦烧了他们的房子，他们就会死心塌地地跟着共党走了。这正合乎共党的希望。”

蒋中正喝口茶继续说：

“我提出的三分军事，七分政治，就是要用三分的力量作战，用七分的力量来推行作战区的政治，一方面要发挥军事的力量，来摧毁土匪的武力；一方面要加倍地运用种种方法，来摧毁土匪所有的组织，及在民众中一切潜势力；尤其是要教化一般民众，使他能倾向我们的主义，以巩固我们在民众中精神的堡垒。

实际上，‘三分军事，七分政治’，其核心就是要与中共展开对民众的争夺。我们现在和土匪打仗，最要紧的，第一是组织，就是军队的编制和民众的组织。第二是训练，第三是宣传，就是宣传主义，来鼓励军民的精神。第四是纪律，就是使官兵用命，不怕死，不扰民。第五是战术，就是如何运用原则，因地制宜，相机应变，知彼知己，取长补短，夺得最后的胜利。剿匪乃争民之战，非争地之战，故军事纵告胜利，如无健全之政治设施，相辅而行，则终必徒劳无功。所以我们要将政治争夺战置于军事之上。”

蒋中正喝口茶继续说：

“还有一个问题需要解决，政府官员要跟乡村中的权贵阶层保持距离，要限制土豪劣绅对老百姓的任意敲诈。我们现在要调整乡村的政策。四月份，我已经通电各省政府，指出乡村紳士多狐假虎威，欺下罔上。各区对于紳士应该小心任用，主管官员应该严加监察，推行政治，勿使阻隔。前方官兵则一定要亲近醇厚可用的真正的民众，尤其是一般真正的民众的领袖，决不要亲近一般土豪劣绅。目前政府正在筹划，在去年鄂豫皖三省剿匪总司令部有关条例基础上，制订颁布《惩治土豪劣绅条例》，规定：‘武断乡曲，虐待平民，致死或笃疾者处死刑，或无期徒刑’；‘恃豪怙势，蒙蔽官厅，或变乱是非，胁迫官吏者，处五年以上，七年以下有期徒刑。”

蒋中正喝口茶继续说：

“土地问题是国共对立中一个十分吸引眼球的话题。面对中共土地问题上的积极政策，我们也该采取措施。去年我曾谈到：如果革命真正要成功的话，我们就是要平均地权，平均地权的实行，就是土地改革，中国所有一切问题，统统集中于土地问题上。

实际上，今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持，而主要在于经营及整理问题，就分配土地而言，本党早有信条，即遵奉平均地权遗教，应达到耕者有其田之目的，而关于经营与整理，则应倡导集合耕作以谋农业之复兴。盖本党立场，不认阶级，反对斗争，关于土地分配，自应特辟和平途径，以渐进于耕者有田。

对于被匪分散之田地，有契据有经界者，以契据付审查，无契据有经界者，以证明书状付审查，办理完竣，一律发还原主。原则上承认和维护地主对土地的所有权；另方面，又要求地主对农民有一定的让步。南昌行营在最近要颁布《处理匪区土地、地租、田赋、债务办法》，规定凡一九三二年前的地租、田赋蠲免，债务缓还。

同时实行《均耕法》，主要内容是：土地仍归原主，佃户受佃承耕，业主不得夺佃；凡有田两百亩以上者，课累近税，税金交农村复兴委员会支配；无主土地，由农村复兴委员代管发佃，其地租亦由农村复兴委员会代收支配。

我有一个初步打算，今年新收复区当年之农产物，都归今年耕种者收获，原业主不得索取田租。现在未收的谷子都归今年所种之佃户收获，以济贫农。明年再照土地条例妥为处理。地方人民从前所欠各种债务一律展期清理，其各债主不得追缴。收复区从前所欠田租、房租，均予免缴，其他债务延期清理，并规定应减免利息及最高利率限制。”蒋中正喝口茶，略作休息后继续说：

“为了在赤匪区域恢复农村的破败状况，国民政府已经于前面四月份设立四省农民银行，有我自兼董事长，展开金融救济农村活动。同时，本着军民合作之方向，不得以军队便利为出发点，应以救济民众为出发点之原则，我已经通令前方国军开展救济民众运动，要求展开以民生为基础的生命安全救济、生产救济、饥寒救济、教育救济等多项救济措施救济。

同时，为加强军队纪律，控制军队的扰民行为，南昌行营颁布《剿匪军整顿军纪办法大纲》、《剿匪区内文武官佐士兵剿匪惩奖条例》等规章，规定凡有纵兵殃民、掠取民物、强拉民夫者现象的一律枪决。

同时在前线部队中组织密查委员会和考验委员会，密查委员会负责密查官兵有无不遵命令、营私舞弊、怠忽职守、勒索地方、招摇索贿、嫖赌吸毒酗酒等违纪行为。考验委员会负责考核各级官兵作战和纪律情况，并依据考核成绩实施奖惩。中央还准备派出戴笠、康泽等率别动队到前方密查部队纪律，并根据密报亲电前方将领，要求其对部队哪些横行不法、拉夫嫖赌等行为予以严惩。”

将领们对蒋总司令的讲话进行了认真的讨论。会议结束时，蒋中正发给每一位国党将领两本书，一本《剿匪手本》、一本《孙吴战略问答》。两本书里均包含了“堡垒政策”的内容。